劉台包養行情志鑫：公共衛生法系統的破綻彌補——以四部特殊行政法為剖析對象

內在的事務撮要：從概況上看，《野活潑物維護法》《畜牧法》《植物防疫法》《沾染病防治法》四部法令曾經構成主要的公共衛生防控系統。但現實上，傍邊既有法令外部的破綻，也有法令之間的空缺，破綻與空缺甚至連成一條軌制裂痕。為了彌補破綻、彌合裂痕，應從單個法令的部分視角上升到微觀的系統視角，從兩方面整合出周密的軌制鏈條。一是整合《野活潑物維護法》與《畜牧法》，向同一的植物維護法成長。二是健全《植物防疫法》，加大力度其與《沾染病防治法》的連接共同，配合將狹窄的“人畜共患沾染病”擴大為周全的“人獸共患沾染病”。

要害詞：法令破綻　野活潑物維護法　畜牧法　植物防疫法　沾染病防治法

 

目錄

一、 題目的提出

二、植物維護應用環節的法令破綻

三、植物防疫環節的法令破綻

四、沾染病防治環節的法令破綻

五、系統破綻的彌合計劃

結   語

一、 題目的提出

我國公共衛生法系統顛末多包養 年盡力已基礎建成，但在疫情中這一系統裸露出單薄點和空缺區。習近平總書記指出：“要放眼久遠，總結經歷、汲取經驗，針對此次疫情裸露出來的短板和缺乏，抓緊補短板、堵破綻、強弱項，該保持的保持，該完美的完美，該樹立的樹立，該落實的落實，完美嚴重疫情防控體系體例機制，健全國度公共衛生應急治理系統。”2020年全國人年夜常委會委員長會議經由過程《十三屆全國人年夜常委會強化公共衛生法治保證立法修法任務打算》，著手修正《中華國民共和國植物防疫法》（以下簡稱《植物防疫法》）、《中華國民共和國野活潑物維護法》（以下簡稱《野活潑物維護法》）、《中華國民共和國畜牧法》（以下簡稱《畜牧法》）、《中華國民共和國沾染病防治法》（以下簡稱《沾染病防治法》）等法令。

但既有研討局限于個體法令，還未充足從體系的視角將上述幾部法令作為一個全體來對待。很多學者聚焦《沾染病防治法》，探討疫諜報告公布機制的完美，追蹤關心強迫隔離與比例準繩的均衡關系，找尋風險社會中公共衛生系統建構途徑。也有學者追蹤關心《野活潑物維護法》，從人與植物關系的視角反思“應用”與“維護”之間的深層牴觸。除此之外，《植物防疫法》缺少學理化闡釋，《畜牧法》至今處于研討空缺。固然也有不雅點提到“樹立和諧機制”“加大力度法令之間的連接”，但未觸及題目的關鍵。可以說，這四部法令之間的深層裂痕至今未被發明，仍然處于研討的盲點。

從概況上看，上述四部法令似乎曾經構成嚴絲合縫的完整體系，分為前中后三個環節。前端環節是《野活潑物維護法》和《畜牧法》，重在植物的維護與應用；中端環節是《植物防疫法》，擔任植物與植物之間的防疫；后端環節是《沾染病防治法》，聚焦人與人之間的防疫。但模糊可見的是，四部行政法之間由於缺少外部融貫和系統連接而發生了一條軌制裂痕，貫串了公共衛生法系統。

為了落實“完美嚴重疫情防控體系體例機制，健全國度公共衛生應急治理系統”這一請求，本文力求超出單個法令的部分視角，從微觀的系統視角，順次提醒連續串的法令破綻若何構成，進而發生深層軌制裂痕。依照前中后三個環節的次序：一是剖析破綻發生于《野活潑物維護法》與《畜牧法》的分立；二是說明破綻擴展于《植物防疫法》；三是提醒一系列法令破綻構成的裂痕終極延長至《沾染病防治法》。在此基本上，本文提出系統化修補計劃，以期彌合四部法令之間的破綻和裂痕，打消公共衛生法系統的單薄點和空缺區。

二、植物維護應用環節的法令破綻

從疫情防控的角度來看，植物的維護與應用處于公共衛生法系統的前端環節。在這個前端環節，很多國度制訂了同一的植物維護法。從立法目標、主管部分、植物范圍三方面來看，我法律王法公法律將植物一分為二，一邊是《畜牧法》，以六畜家禽為對象；另一邊是《野活潑物維護法》，以野活潑物為對象。貫串系統的深層裂痕，就起于野活潑物這一概念。

（一）破綻始于野活潑物概念的不斷定

野活潑物是《野活潑物維護法》的基礎概念。但這部法令沒有給這個基礎概念下界說，而是規則了野活潑物的維護范圍。第二條第二款按照可貴、瀕危水平和生態、迷信、社會價值兩年夜類尺度，將野活潑物劃分為兩年夜類。一類是受維護的，另一類是不受維護的。詳細來說，列進三種名錄的野活潑物，是受維護的；未列進名錄的，是不受維護的。總計2300余種陸生野活潑物，有1500余種被列進三種名錄，屬于“受維護野活潑物”。從立法技巧上看，這些名錄經由過程正面表列的方法來規則受維護野活潑物的詳細品種。但是，維護重點植物、制訂名錄、正面表列，這些方法未能明白野活潑物的維護范圍，反而帶來一系列含混和不斷定。究其本源，在于野活潑物這一基礎概念的不斷定。

漢語底本只要植物的概念，并沒有野活潑物的概念。20世紀中后期，植物維護不雅念活著界范圍廣為傳佈，列國紛紜制訂響應的植物維護法。此后，這一不雅念也傳進我國，并為我國憲法所吸納。現行《中華國民共包養網 和國憲法》（以下簡稱《憲法》）制訂于1982年，第九條第二款請求國度“維護可貴的植物和植物”。吊詭的是，盡管《憲法》明白規則“植物維護”，但《野活潑物維護法》偏離了《憲法》的請求，將“植物維護”限縮為“野活潑物維護”。《野活潑物維護法》實施于1989年，其第一條未能遵守《憲法》第九條規則的“可貴的植物”，而采用絕對狹窄的“可貴、瀕危野活潑物”。在此之后，野活潑物概念在漢語中逐步傳佈開來。

法令將植物限縮為野活潑物，不只偏離了憲法，還發生了一個不斷定的法令概念。植物作為法令概念，具有明白的內在與清楚的內涵。但是，由“植物”限縮而來的“野活潑物”倒是一個不斷定的法令概念。盡管野活潑物是這部法令的基礎概念，但它難以正確涵攝特定的客不雅現實。立法者既無法經由過程推導、歸納等方式斷定它的內在和內涵，也無法給它下界說。植物迷信凡是用“在天然的周遭的狀況下發展且未被馴化的植物”這類表述來描寫野活潑物。但這種現實性描寫無助于從規范上劃清野活潑物包養 與六畜家禽的法令界線。一方面，野外生涯的植物未必是法令上的野活潑物。六畜家禽、寵物、外來物種等，城市產生野化景象。另一方面，人工圈養、馴化滋生的植物不只要六畜家禽，還有大批人工繁育的野活潑物。野活包養 潑物不只在野外周遭的狀況天然發展滋生，還可以由人工繁育豢養，我國的存欄多少數字非常宏大。

（二）《野活潑物維護法》的外部破綻

借使倘使《野活潑物維護法》是一部純潔的維護法，那么，即使野活潑物這一概念帶有顯明的不斷定性，發生的法令破綻也未必會暗藏多么嚴重的公共衛生風險。但實際是，它名為《野活潑物維護法》，卻大批摻雜了應用目標。這部法令自己就存在著維護與應用之間張力，野活潑物這一不斷定概念加劇了這一內涵張力。軌制外部破綻擴展，暗藏于破綻中的公共衛生風險也隨之增年夜。

起首，維護野活潑物是基礎目標，應用野活潑物是附帶目標。《野活潑物維護法》第四條規則“履行維護優先、規范應用、嚴厲監管的準繩”。在微觀上，這部法令以野活潑物為基礎概念，以維護野活潑物為基礎目標。但在微不雅上，它簡直摻雜了應用野活潑物的附帶目標，應用性條則遍包養網 布整部法令

 

其次，維護野活潑物與應用野活潑物之間存在張力。應用，本應是維護的破例。但現實是，應用逐步減弱了維護的范圍和強度。很多情形下，應用甚至排擠維護。為了應用，部門條則將“受維護野活潑物”的人工種群消除出維護范圍。為了應用，個體條則也允許受維護瀕危野活潑物的野外種群停止人工應用，如穿山甲鱗片的藥用。從“植物”減少到“野活潑物”，從“野活潑物”減少到“受維護的野活潑物”，從“受維護的野活潑物”減少到“維護名錄上的野活潑物”，再從“維護名錄上的野活潑物”減少到“維護名錄上的野活潑物的野外種群”。從這四個階段的概念限縮可見，野活潑物的維護范圍不竭減少，應用范圍響應擴展。不只法學學者質疑該法畢竟是維護法仍是應用法，很多天然迷信學者也熟悉到該法既維護又應用，存在內涵張力。

綜上，維護與應用之間的張力，招致維護品種和維護種群兩個層面都呈現法令破綻。一是品種層面的破綻。法令維護了年夜部門品種野活潑物，但有部門野活潑物不受維護。法令只維護列進名錄的野活潑物品種，不維護未列進名錄的野活潑物品種。二是種群層面的破綻。法令重在維護野生種群；但受維護的野活潑物，假如人工繁育技巧成熟穩固，其人工種群就不受維護，就可以藥用、食用。概言之，這部法令的外部破綻，既表示為品種的不周全維護，也表示為種群的無限維護。在這破綻包養網 中，既有不受維護的蝙蝠，也有人工種群不受維護的果子貍與貉。下文將進一個步驟指出，維護和應用之間張力凸顯在人工繁育野活潑物這一概念上。

（三）《野活潑物維護法》與《畜牧法》之間的空缺

野活潑物是《野活潑物維護法》的基礎概念，六畜家禽是《畜牧法》的基礎概念。兩個基礎概念絕對而立，被付與分歧的法令成果；兩部法令絕對而立，存在著一種分立并列關系。從概況上看，這個二元劃分是清楚的。但現實上，包養網 野活潑物這一基礎概念的不斷定，不只決議了野活潑物和六畜家禽的二元劃分是含混的，也決議了兩部法令的界線是含混的。

起首，站在比擬法的角度，可以或許初步定位兩部法令之間的法令破綻和軌制裂痕。年夜大都國度制訂同一的植物維護法，而非野活潑物維護法。japan(日本)制訂鳥獸法，英國制訂植物維護法和植物福利法，新加坡制訂畜鳥法。美國針對瀕危植物專門制訂瀕危植物法案。在這類同一的植物維護法中，植物是基礎概念，野活潑物只是部門條則規則的特別概念。以德國植物維護法為例，其第1條以植物為基礎概念，第3條規則“野外生涯的植物”。這種同一的植物維護系統籠罩面廣、維護范圍年夜。固然一些詳細條則也含有野活潑物等不斷定概念，但有普通條目施展兜底性的維護感化，不易發生破綻和裂痕。

但我法律王法公法律將植物一分為二，分辨制訂《野活潑物維護法》和《畜牧法》。在自力的《野活潑物維護法》中，野活潑物這一基礎概念的不斷定，會同時對外部系統性和內部系統性發生影響。對內，難以清楚規定野活潑物的品種范圍和種群范圍，招致《野活潑物維護法》本身墮入全體不穩固。對外，難以正確區分野活潑物與六畜家禽，招致兩部法令的界線一直是含混的，給兩部法令的和諧連接帶來繁重的累贅。

其次，從頭回到“人工繁育野活潑物”這一法令概念上，可以或許更為清楚地察看兩部法令中心的含混地帶。試問：人工繁育的野活潑物畢竟是《野活潑物維護法》上的野活潑物，仍是《畜牧法》意義上的六畜家禽？

第一，從微觀上看，《野活潑物維護法》也維護人工繁育的野活潑物，但在微不雅上卻往往將其剔除出維護范圍。該法第二十五條以“人工繁育野活潑物”這一概念區分了野外種群和人工種群。野外種群是在野外周遭的狀況天然發展滋生的陸生野活潑物，人工種群是人工繁育的陸生野活潑物。依此劃分，野外生涯的野活潑物遭到普遍維護，可謂“真正的野活潑物”；而人工繁育野活潑物的維護范圍和維護力度顯明削弱，毋寧只是“不真正的野活潑物”。

第二，即使《野活潑物維護法》區分野活潑物野外種群與人工種群，但這一區分也是含混的。在現實層面，野活潑物的野外種群與人工種群難以經由過程基因、習慣、體征等客不雅尺度清楚區離開來。

第三，從微觀上看，人工繁育野活潑物與六畜家禽分辨實用兩部分歧的法令，但在微不雅上，兩者間的法令界線是含混的。在《野活潑物維“這個時候，你應該和你兒媳婦一起住在新房間裡，你大半夜的來到這裡，你媽還沒有給你教訓，你就在偷笑，你怎麼敢有意護法》上，很多人工繁育野活潑物被剔除出維護范圍。它們名為野活潑物，概況上遭到維護，現實上卻被視同六畜家禽來應用。固然，假如僅斟酌經濟應用價值而不斟酌公共衛生風險，那應用野活潑物人工種群與應用六畜家禽簡直沒有幾多差異。

從這三點不只可見法令在微觀與微不雅之間的嚴重關系，更可窺見兩部法令之間的破綻和裂痕。在微觀層面，立法者一邊制訂《野活潑物維護法》，為野活潑物筑起軌制的高墻加以嚴厲維護，另一邊制訂《畜牧法》，為六畜家禽制訂綿密的軌制加以規范應用。但在微不雅層面，大批的破例條則不竭消解甚至簡直排擠這個微觀上的二元劃分。人工繁育野活潑物雖屬于野活潑物，但得不到《野活潑物維護法》的嚴厲維護。同時，它們不屬于六畜家禽，不實用《畜牧法》，又被視同六畜家禽大批應用。這般一來，人工繁育的野活潑物既得不到《野活潑物維護法》的嚴厲維護，也未歸入《畜牧法》的規范應用。

綜上，兩種法令破綻分辨為：一是《野活潑物維護法》的外部破綻。在“維護野活潑物”和“應用野活潑物”兩個目標彼此抵觸的感化下，在分類分級維護與分類分級應用兩個準繩彼此拉扯的感化下，整部法令趨于決裂。很多野活潑物及其人工種群，失落出《野活潑物維護法》的維護范圍，失落進決裂發生的裂痕中。二是《野活潑物維護法》與《畜牧法》之間的破綻。在野活潑物和六畜家禽二元劃分的框架下，《野活潑物維護法》重維護，《畜牧法》厚利用，人工繁育的野活潑物處于兩個軌制的接壤處。由于基礎概念的不斷定，兩個軌制之間的內應力招致軌制接壤地帶破裂崩解，很多野活潑物失落進兩部法令之間的含混地帶。人工繁育的野活潑物名為野活潑物，實同六畜家禽，它們既不受《野活潑物維護法》的嚴厲維護，也未獲得《畜牧法》的規范應用。總之，基礎概念的不斷定，維護與應用之間的深層牴觸，兩部法令之間的含混地帶，三方面原因彼此疊加，配合招致了法令破綻的發生與擴展。

三、植物防疫環節的法令破綻

公共衛生法令系統的前端環節是植物的維護應用，中端環節是植物的防疫。一系列法令破綻所構成的軌制裂痕疇前真個植物維護應用環節延長到中真個植物防疫環節。

（一） 《植物防疫法》的外部破綻

從法令稱號和立法目標（第一條）來看，《植物防疫法》籠罩一切植物。可是，從“植物”和“植物疫病”兩個角度剖析詳細條則，就會發明《植物防疫法》似乎存在某種名存實亡的景象。

第一，野活潑物范圍偏小。在2021年修訂前，《植物防疫法》第三條規則：“本法所稱植物，是指六畜家禽和人工豢養、符合法規捕捉的其他植物。”之后，該條修正為“本法所稱植物，是指六畜家禽和人工豢養、捕捉的其他植物”。在很長時光內，《植物防疫法》的防疫對象只包含人工豢養、符合法規捕捉的野活潑物。是以，像蝙蝠、穿山甲、貉等都不是“人工豢養、符合法規捕捉的野活潑物”，還不是《植物防疫法》的防疫對象，還未被歸入主管植物防疫的畜牧獸醫行政部分的權柄范圍。

第二，植物疫病范圍偏小。2003年之前，《植物防疫法》第四條規則：“一類疫病，是指對人畜迫害嚴重……”由于非典範肺炎（以下簡稱“非典”）不是從六畜家禽而是從野活潑物沾染給人的，是以立法機關在2007年的修正中擴展了疫病的范圍，將“人畜”疫病修正為“人與植物”疫病：“一類疫病，是指對人與植物迫害嚴重……”可是，法令的修正還未完整貫徹到法律層面，行政法律層面仍然將植物疫病限縮為“六畜家禽疫病”。2008年，農業部發布第1125號通知佈告，修訂了《一、二、三類植物疫病病種名錄》。這份名錄經由過程正面表列的方法，持續將“植物疫病”限制為“六畜家禽疫病”（總計157種）。這般一來，若干種從野活潑物沾染給人的嚴重疫病，還難以回進《植物防疫法》上的植物疫病。

這般來說，名為《植物防疫法》，在某種水平上實為“六畜家包養網 禽防疫法”。該法針對六畜家禽曾經樹立起詳細防疫軌制，但尚未針對人工繁育野活潑物樹立詳細防疫軌制。從以下兩方面來看，這種名與實之間的誤差能夠會激發法令破綻，晦氣于公共衛生風險的有用防范。

一方面，六畜包養家禽可謂“高風險、強迫度”。六畜家禽具有嚴重公共衛生風險，整部《植物防疫法》的重心落在六畜家禽防疫上，相干防疫軌制健全完美，分為四個層級。第一，《植物防疫法》針對六畜家禽防疫規則了詳細軌制。第二章疫病預防，第三章疫諜報告、傳遞和公布機制，第四章把持和毀滅辦法等，都是繚繞六畜家禽睜開的。第二，以《植物防疫法》為基本，中心主管部分和處所各級當局制訂了《嚴重植物疫情應急條例》《植物檢疫治理措施》《植物防疫前提審查措施》等一系列律例規章，在檢疫、防疫、屠宰、豢養、運輸、買賣各個環節構成了周全周密的防控機制。第三，尤其在“屠宰”這一要害防疫環節，各級行政機關針對生豬、家禽、牛、羊等分歧六畜家禽，分辨制訂了各類屠宰檢疫規程，如國務院制訂的《生豬屠宰治理條例》。第四，畜牧獸醫主管部分和公共衛生部分都制訂了多個有針對性的應急預案。近年中國屢次產生禽流感、豬瘟等六畜家禽疫病，但依憑健全完美的防疫軌制，六畜家禽帶來的嚴重公共衛生風險在全體上處于“可防可控”的狀況。

另一方面，與六畜家禽分歧，人工繁育、應用的野活潑物可謂“高風險、弱軌制”。人工繁育、應用的野活潑物直接進包養 進人類社會，具有嚴重公共衛生風險。從數千年來人類馴化植物的汗青來看，一旦野活潑物被人類捕捉、馴化、繁育和應用，它身上攜帶的各類病原體也隨之進進人類社會。病原體沾染給人體需求的三年夜沾染要素——病原體、宿主、傳佈道路，便逐一具有了。我國立法機關也熟悉到，進進人類社會的野活潑物分歧于野外生涯的野活潑物，會帶來疫情風險。是以，《植物防疫法》第三條現已改為“本法所稱植物”包含“人工豢養、捕捉的其他植物”。但人工繁育、應用野活潑物相干防疫軌制亟待完美。無論是人工豢養的野活潑物，仍是符合法規捕捉的野活潑物，都缺少配套恰當的檢疫技巧和尺度包養網 。

雷同風險應該雷同看待。今朝，六畜家禽防疫軌制的健全完美，恰好反襯出人工繁育野活潑物防疫軌制的單薄缺位。一方面，《植物防疫法》曾經樹立了完美的六畜家禽防疫檢疫軌制，六畜家禽處于該法的焦點範疇。另一方面，人工繁育野活潑物還處于《植物防疫法》的邊沿地帶，亟待體系性的軌制建構。總之，六畜家禽與人工應用的野活潑物會給人類社會帶來異樣高的植物疫病風險，帶來異樣嚴重的公共衛生風險，《植物防疫法》應該雷同看待，防止做出分歧理的差異看待。

（二）《植物防疫法》與《野活潑物維護法》之間的空缺

次呢？”你結婚了？這樣不好。”裴母搖了搖頭，態度依舊沒有緩和的跡象。《植物防疫法》中的名存實亡題目，在必定水平上招致人工繁育的野活潑物處于軌制空缺的狀況，可是，軌制空缺不是片面形成的，而是《植物防疫法》與《野活潑物維護法》配合激發的。

起首是立法層面。一方面，《野活潑物維護法》允許野活潑物的人工繁育應用，僅僅規則“出售……野活潑物的，還應該依法附有檢疫證包養 實”（第二十七條第五款），沒有充足斟酌人工繁育的野活潑物在《植物防疫法》中的防疫艱苦。另一方面，《植物防疫法》簡直面對著野活潑物查驗檢疫的技巧艱苦，難以有用承接《野活潑物維護法》的“允許應用”。前者允許野活潑物應用，后者未器重人工繁育野活潑物的軌制空缺，兩部法令“各掃門前雪”，不免發生軌制間的空缺和裂痕。

其次是法律層面。一方面，林業草原部分身處前端環節，它主管野活潑物維護，未充足器重后續環節的軌制空缺，以及軌制空缺帶來的植物疫病風險和公共衛生風險。林業草原部分器重野活潑物應用，允許了大批野活潑物進進貿易性應用。人工繁育野活潑物的門檻較低，全部財產高速擴大、範圍宏大、品種複雜。另一方面，農業鄉村部畜牧獸醫部分身處中心環節，只專注于植物防疫。該部分未周全斟酌前端環節的年夜範圍貿易應用，未積極應對防范野活潑物財產化帶來的植物疫病風險和公共衛生風險。持久以來，野活潑物查驗檢疫項目以及相干尺度簡直處于一種空缺狀況。下層任務職員坦言：“從法令角度講，是我們不作為，從現實講無章可循。”

上述原因配合招致的成果是：中國野活潑物財產顛末三十多年的成長，曾經位居世界首位，但相干檢疫防疫等軌制扶植還有很多單薄點和空缺處。從概況上看，是野活潑物檢疫查驗技巧的成長滯后，其深層緣由倒是兩部法令間存在軌制空缺和裂痕。更嚴重的是，野活潑物的人工應用越多，財產化水平越高，《野活潑物維護法》與《植物防疫法》之間包養網 的軌制空缺就越年夜，植物疫病風險和公共衛生風險就越嚴重。

（三）凸顯空缺的“人畜共患沾染病”

上文已述，《野活潑物維護法》與《畜牧法》之間的空缺，本源于野活潑物與六畜家禽的二元劃分。不止于此，這個二元劃分進一個步驟招致了《野活潑物維護法》與《植物防疫法》發生空缺，尤其表示在人畜共患沾染病這一概念上。

我們了解，很多植物疫病還會在人類與植物之間相互傳佈，這類疾病在國際上有個通行概念，即“人與植物沾染病”。1868年，德國粹者Ernst Wagner將植物和疾病這兩個希臘詞合在一路，發明了Zoonosen這一概念，意為源于植物的疾病。1959年，世界衛生組織將這個概念所指的“植物”減少到“脊椎植物”。依據世界衛生組織和結合國糧農組織的看法，200余種人與植物共患沾染病傍邊有90多種較為嚴重，此中包含“非典”和新型冠狀病毒沾染。人與植物共患沾染病不只是醫學概念，仍是法令概念。世界重要國度的法令都采用這一概念，都采用相似的分類尺度。近年來，“人與植物沾染病”這個概念開端進進中包養網 文醫學文獻。它也被稱為“人獸共患沾染病”，此處的“獸”即植物，是“畜”的上位概念。

但是，我國《植物防疫法》仍然采用了絕對狹窄的人畜共患沾染病。起首，《植物防疫法》第四條規則了三類植物疫病。其次，農業主管部分制訂《一、二、三類植物疫病病種名錄》，此處的“植物疫病”實在只是“六畜家禽疫病”。再次，2021年以前《植物防疫法》第二十三條規則國務院獸醫主管部分和衛生主管部分配合制訂《人畜共患沾染病名錄》；2021年起該法第四條規則該名錄“由國務院農業鄉村主管部分會同國務院衛生安康、野活潑物維護等主管部分制訂并公布”。這份名錄從上述“六畜家禽疫病”中選定了26種作為人畜共患沾染病。這份名錄表白，我法律王法公法律律例上的人畜共患沾染病僅指人與六畜家禽之間的共患沾染病，不包含很多嚴重的人獸共患沾染病。概言之，固然我國的人畜共患沾染病與國際通行的人獸共患沾染病只要畜與獸一字之差，但范圍和品種顯明較為狹窄。

綜上，《植物防疫法》實為“六畜家禽防疫法”，未采用周全的人獸共患沾染病，只采用狹窄的人畜共患沾染病，其防疫范圍亟待擴展。它既難以有用監測人工繁育野活潑物產生的新型疫病，也難以有用監測人類被野活潑物沾染新型疫病。緣由很簡略，新產生的嚴重疫病既不在《一、二、三類植物疫病病種名錄》中，也不在《人畜共患沾染病名錄》中，相干防疫任務未歸入主管部分的職責范圍內。

四、沾染病防治環節的法令破綻

醫學區分植物醫學與人類醫學，法令也區分植物防疫與人的防疫。從系統的視角來看，《植物防疫法》是針對植物之間沾染病的中端環節，《沾染病防治法》是針對人與人之間沾染病的后端環節。但是，上述軌制裂痕貫串《植物防疫法》后延長到《沾染病防治法》。

（包養 一）《沾染病防治法》的外部破綻

“非典”產生前，《沾染病防治法》只籠罩法定沾染病。整部法令繚繞法定沾染病這一焦點概念睜開，斷定了依法防疫與分類治理兩年夜準繩。這兩個準繩，決議了沾染病防治的兩個基礎邏輯。一是沾染病分類法定。該法第三條規則：“本律例定的沾染病分為甲類、乙類和丙類。”“本律例定的沾染病”，被簡稱為法定沾染病。二是防治辦法法定。沾染病類型分歧，迫害性分歧，法定防治辦法也分歧，對國民基礎權力的限制也分歧。是以，必需先斷定沾染病類型，再依據沾染病類型啟動絕對應的疫情防治辦法。總體來看，法定沾染病是迷信上已知的，是法令曾經分類斷定的，是可以或許依法防控、有用應對的，是“可防可控”的。

“非典”的產生，凸顯了法定沾染病概念的局限性，裸露出了《沾染病防治法》的防治空缺。那時的《沾染病防治法》只防治法定沾染病，難以實時應對非典範肺炎。在那時，“非典”不屬于第三條中“本律例定的沾染病”，是忽然產生的、緣由不明的沾染病。由于“非典”不屬于法定沾染病，就難以按照分類治理準繩對它停止分類，就難以進一個步驟依照依法防疫準繩啟動絕對應的防治辦法。

“非典”停止后，立法機關汲取經歷經驗，將《沾染病防治法》的防治范圍從法定沾染病擴展到“突發緣由不明的沾染病”。突發緣由不明的沾染病與“本律例定的沾染病”分歧，是迷信未知的新發沾染病，是法令未加分類的沾染病。該法第四條第一款第二句、第三十條規則了這個概念，設置了三個要件。一是忽然產生，二是緣由不明，三是沾染病。“忽然產生”是在誇大沾染敏捷，必需實時應對。“緣由不明”是指難以斷定沾染源、傳佈道路和易動人群。“沾染病”旨在誇大，固然緣由不明，但曾經斷定產生人與人之間的沾染。

立法機關針對突發緣由不明的沾染病樹立了特別應對機制，包含包養 以下三部門。

第一，將軌制防地前移，從斷定的“人傳人”向前推動到能夠的“人傳人”。所謂能夠的“人傳人”，是指《中華國民共和國突發事務應對法》（以下簡稱《突發事務應對法》）第三條“形成或許能夠形成嚴重社會迫害”，以包養網 及《突發公共衛鬧事件應急條例》第二條“形成或許能夠形成社會大眾安康嚴重傷害損失的嚴重沾染病疫情”。這兩部法令律例向前延長，籠罩能夠的“人傳人”階段。而《沾染病防治法》與之連接，側重針對斷定的“人傳人”階段。簡略來說，前兩者是前沿陣地，后者是焦點陣地，配合構成了分工、共同和彌補關系。

第二，將斷定產生“人傳人”作為突發緣由不明沾染病的要害判定尺度。所謂突發緣由不明的沾染病：不明的是產生緣由，明白的是沾染現實；不斷定的是它的沾染源、傳佈道路和易動人群，已斷定的是它曾經產生了“人傳人”。是以，斷定產生“人傳人”，是全部《沾染病防治法》應對突發緣由不明沾染病的邏輯出發點。斷定產生“人傳人”，既是疫諜報告的現實基本，也是啟動防控機制的條件前提。反過去說，未斷定產生“人傳人”，就難以停止疫諜報告、傳遞和公布，也難以斷定它的沾染性和嚴重性，也難以進一個步驟將它歸入法定沾染病并加以分類。例如，2020年1月20日，國度衛生安康委員會高等別專家組組長鐘南山確認：“確定有‘人傳人’景象。”“人傳人”作為突發緣由不明的沾染病的主要判定尺度，惹起了普遍的社會追蹤關心。

第三，在斷定“人傳人”的嚴重性和迫害性后，歸入法定沾染病分類系統。發明突發緣由不明的沾染病后，就應該根據依法防疫和分類治包養 理兩個基礎準繩，將它歸入法定沾染病并加以分類，同時依法啟動后續防治機制和應對辦法。反過去說，未歸入法定沾染病、未依法分類，仍然難以依法啟動后續機制。例如，2020年1月20日，國度衛生安康委員會在確認存在“人傳人”后隨即發布通知佈告，“將新型冠狀病毒沾染的肺炎歸入《沾染病防治法》規則的乙類沾染病，并采取甲類沾染病的預防、把持辦法”。自此，沾染病防治機制得以周全啟動。

但是，《沾染病防治法》外部仍然存在破綻。固然它籠罩了斷定的“人傳人”，也籠罩了能夠的“人傳人”，但沒有籠罩“獸傳人”。所謂“獸傳人”，是指病原體從野活潑物沾染到人體的經過歷程。“獸傳人”是突發緣由不明沾染病的萌芽階段。在這個萌芽階段，病原體方才產生變異，才從作為天然宿主和中心宿主的野活潑物沾染到人體，還未在人類之間年夜範圍沾染開來。

總體上看，《沾染病防治法》還沒有籠罩“獸傳人”，該環節仍然處于軌制真空的狀況。現行法還未針對“獸傳人”階段樹立有用的監測、預警和預防機制。固然《沾染病防治法》第二條規則“國度對沾染病防治履行預防為主的方針”，但未籠罩“獸傳人”，只籠罩“人傳人”，包養 這決議了該法的預防效能是無限的。假如在“獸傳人”這個萌芽階段樹立起監測預警機制，《沾染病防治法》就有能夠在“獸傳人”階段實時施展感化，盡早啟動疫情防控機制，將匆促應對的“遭受戰”釀成“殲滅戰”，甚至將疫情把持在萌芽狀況。

（二）《沾染病防治法》與《植物防疫法》之間的空缺

上文已述，人畜共患沾染病凸顯了《野活潑物維護法》和《植物防疫法》之間的空缺。不只這般，這一概念還反襯出了《植物防疫法》與《沾染病防治法》之間的空缺。

起首，人畜共患沾染病，處于《植物防疫法》和《沾染病防治法》的穿插地帶，是兩部法令的共有概念。立法機關明白包養網 地熟悉到，人畜共患沾染病既會形成植物疫情，也會迫害人體安康和公共衛生。為此，這兩部法令構成了防控人畜共患沾染病的協同機制。《沾染病防治法》第二十五條、第三十六條、第七十五條以及《植物防疫法》第四條、第十條、第三十四條、第九十六條配合規則人畜共患沾染病的防治機制，規定了分歧主管部分的權柄范圍。針對人畜共患沾染病，兩部法令樹立了協同防治機制，完成了從“畜傳畜”到“畜傳人”再到“人傳人”的全籠罩。尤其是針對“畜傳人”這個要害穿插階段，兩部法令彼此連接，樹立了橫跨多個主管部分的分工和諧共同機制。

其次，人畜共患沾染病協同防控機制的健全完美，既表白《沾染病防治法》與《植物防疫法》存在連接關系，又反襯出這兩部法令存在間隙裂痕。進而言之，兩部法令都局限于人畜共患沾染病，都沒有擴大到人獸共患沾染病。在人獸共患沾染病這個題目上，兩部法令簡直存在連接空缺和共同缺掉。對于由野活潑物沾染給人的新發沾染病，兩部法令都缺少應對機制，沒無形成相似于人畜共患沾染病的和諧共同機制。

這般來看，兩部法令都器重人與六畜家禽之間的防疫任務，都未充足器重人與野活潑物之間的防疫任務。“獸傳人”階段的軌制空缺，不是《沾染病防治法》片面形成的，而是它與《植物防疫法》配合形成的。就現實層面來看，突發新發沾染病的“獸傳人”階段，既不是六畜家禽之間傳佈的植物疫病，也不是人畜共患沾染病，也還不是人與人包養網 之間的沾染病。就規范層面來看，《植物防疫法》與《沾染病防治法》都沒有籠罩“獸傳可今天，她卻反其道而行之，簡單的髮髻上只踩了一個綠色的蝴蝶形台階，白皙的臉上連一點粉都沒有擦，只是抹了點香膏，人”階段。《植物防疫法》儘管“畜傳畜”和“畜傳人”，不論“獸傳人”。《沾染病防治法》儘管“人傳人”和“畜傳人”，不論“獸傳人”。總之，兩部法令都籠罩“畜傳人”，都沒有籠罩“獸傳人”，必定水平上，“獸傳人”是兩不論的接壤地帶。

五、系統破綻的彌合計劃

四部行政法之間存在若干法令破綻，深層軌制裂痕貫串全部系統，晦氣于嚴重公共衛生風險的有用防范。對于這四部法令，憲法沒有指明特定的立法計劃，立法機關擁有高度的決議計劃不受拘束。跟著改造開放的深化，社會價值趨于多元化和復雜化，各類價值好處紛紜涌進上述法令範疇。分歧價值好處彼此之間激蕩碰撞，不免發生法令破綻和軌制裂痕，尤其是在這些特殊行政法範疇。下文一一探討植物維護應用、植物防疫和人的防疫三個環節，找尋彌補破綻、彌合裂痕的詳細計劃。

（一）從野活潑物維護法到植物維護法

2020年，全國人年夜常委會經由過程《關于周全制止不符合法令野活包養網 潑物買賣、剷除濫食野活潑物陋習、實在保證國民群眾性命安康平安的決議》。2022年，全國人年夜常委會年夜幅包養網 修正《野活潑物維護法》。從彌合軌制裂痕、避免嚴重公共衛生風險的角度來看，將來有需要進一個步驟貫徹周全體系的視角，合并《野活潑物維護法》與《畜牧法》，制訂一部同一的植物維護法或植物福利法。

起首，現行法未能完整彌合野活潑物與六畜家禽二元分立激發的軌制裂痕。持久以來，《野活潑物維護法》重要經由過程各類名錄、以正面表列的方法斷定野活潑物的維護范圍。2020年，全國人年夜常委會熟悉到包養 野活潑物這一概念的不斷定性，決議跳出《野活潑物維護法》的已有框架，將眼光投向緊鄰的《畜牧法》。該決議第三條規則：“列進畜禽遺傳資本目次的植物，屬于六畜家禽，實用《中華國民共和國畜牧法》的規則。國務院畜牧獸醫行政主管部分依法制訂并公布畜禽遺傳資本目次。”2022年，《野活潑物維護法》第二十九條第三款規則了畜禽遺傳資本目次。簡言之，現行法在正面包養 表列斷定野活潑物范圍的基本上，再經由過程負面表列消除法的方法從背面規定野活潑物的界線，構成“非六畜家禽即野活潑物”的概念關系。但即使這般，《野活潑物維護法》與《畜牧法》也談不上分工明白、界線清楚，緣由在于野活潑物與六畜家禽都是不斷定的法令概念。像果子貍、貉如許人工繁育的野活潑物仍然能夠落進兩部法令二元分立發生的軌制間裂痕，它們既難以獲得《野活潑物維護法》的有用維護，也難以歸入《畜牧法》的規范應用。這種情形下，縱使立法機關頻仍補充法令破綻，縱使主管部分制訂具體的正面名錄和負臉孔錄，下層法律機關投進充足的法律資本，也難以打消基礎概念不斷定在《野活潑物維護法》與《畜牧法》之間形成的裂痕和空缺。總之，《野“小姐，您覺得這樣行嗎？”活潑物維護法》與《畜牧法》還未完整連接共同，在必定水平上有彼此脫節的能夠，二者接壤處的軌制間裂痕非常隱藏，晦氣于公共衛生風險的有用防范。

其次，應該遵守憲法請求的“植物維護”。我國《憲法》第九條第二款請求國度“維護可貴的植物和植物”。在憲法曾經明白請求“維護植物”的條件下，法令不該再將植物一分為二，分辨制訂《野活潑物維護法》和《畜牧法》。應該整合這兩部法令，制訂同一的“植物維護法”，回到憲法請求的次序框架之中，不然難以承當合憲性審查請求的減輕論證累贅。從絕對狹窄的“野活潑物維護”升格為周全體系的“植物維護”既是與國際接軌，也是體系性重構人與植物的法令關系，無力推進憲法請求的生態文明成長。應當說，“植物”概念具有斷定的內在與內涵，可以或許打消“野活潑物”概念給法令系統帶來的不斷定性。在同一的植物維護法框架內，經由過程普通條目施展兜底感化，可以或許補充野活潑物這一不斷定概念發生的破綻。

再次，應在“植物維護法”的年夜框架下協調維護與應用的嚴重關系。

（1）現行法既請求維護野活潑物，也允許應用野活潑物；維護與應用之間存在嚴重關系，二者對統一種野活潑物會給出判然不同的兩種法令評價，付與相反的法令成果。《野活潑物維護法》一部門條則辦事于維護目標，另一部門條則辦事于應用目標，由此發生的軌制裂痕集中表現在人工繁育野活潑物相干規則上。諸多野活潑物人工種群被視同六畜家禽，它們被大批人工繁育應用。可以說，《野活潑物維護法》外部實在存在一部絕對自力的“野活潑物應用法”。在這一內涵張力的感化下，部門規定背叛全體決議，部分軌制抵觸全局軌制。由此發生的軌制裂痕嚴重減弱了整部法令的系統性，難以拉開人與野活潑物的平安間隔，難以有用防范公共衛生風險。

（2）同一的植物維護法看似保守，實在周全緩和，不尋求“一刀切”式的周全制止野活潑物人工繁育應用。一向以來，有不雅點主意周全剔除應用條則，廢止現行的“維護與應用并重”準繩，確立“只維護晦氣用”的準繩，制訂一部純潔、徹底的維護法。但即使在德國如許極為器重維護植物的國度，其法令也答應食用特定品種野活潑物，也答應特定品種野活潑物的人工應用。周全制止野活潑物應用既惹起野活潑物相干財產的激烈反彈，也會凸顯“一刀切”計劃在失業、經濟、環保等多個範疇發生的各類弊病。相反，同一的植物維護法有足夠的空間和彈性包容野活潑物的規范應用。人工繁育野活潑物的規范應用可以在植物維護的年夜框架下獲得妥善設定，可以在公共衛生風險和經濟價值之間依據比例準繩加以謹嚴衡量。當然，該計劃將重構現行的二元分立構造，從頭規定兩個主管部分的權柄范圍包養 ，觸及面不成謂不廣。

（二）從植物防疫法到植物安康法

第一，應彌合《植物防疫法》的外部破綻。該法發生外部破綻的本源在于微觀與微不雅之間的張力。在微觀層面，《植物防疫法》請求一切人工應用的植物都要歸入防疫，無論它是六畜家禽，仍是人工豢養、符合法規捕捉的野活潑物。在微不雅層面，《植物防疫法》卻將六畜家禽與人工繁育野活潑物差別看待。它固然具有周密完美的六畜家禽防疫軌制，卻缺少野活潑物人工種群防疫軌制。微觀和微不雅之間的偏離與落差，招致野活潑物人工種群游離于防疫范圍之外，處于軌制空缺。2021年1月，全國人年夜常委會修正《植物防疫法》。第一條增添“防控人畜共患沾染病”的立法目標，第三條將“符合法規捕捉”修正為“捕捉”，必定水平上擴展了《植物防疫法》籠罩的植物范圍。但這種修正能夠未完整彌補軌制裂痕，還需求分為近期和持久兩個階段慢慢彌合。

就近期而言，立法機關應包養網 按照“劃一風險、劃一看待”的準繩進一個步驟修正《植物防疫法》。人工繁育的野活潑物同六畜家禽一樣，會給人類帶來劃一嚴重的公共衛生風險，立法機關應該包養網 制訂異樣周密的防疫軌制。

（1）應該進一個步驟調劑《植物防疫法》的軌制重心，確立“以六畜家禽為重點、統籌野活潑物人工種群”的準繩。

（2）應該擴展植物疫病的品種，從六畜家禽疫病擴大到更為周全的植物源性沾染病，將《植物防疫法》中的人畜共患沾染病修正為人獸共患沾染病。

（3）農業鄉村主管部分應落實“劃一風險、劃一看待”的準繩。詳細來說，應依據現行《嚴重植物疫情應急條例》《植物檢疫治理措施》等律例規章，參照《生豬屠宰治理條例》等六畜家禽防疫檢疫軌制規則的相干尺度，制訂劃一嚴厲的野活潑物人工種群防疫檢疫尺度，擴展《一、二、三類植物疫病病種名錄》。

從久遠來看，應根據憲法所請求的“生態文明和諧成長”與“植物維護”，慢慢將《植物防疫法》晉陞為《植物安康法》，推動人與植物法令關系的系統化與古代化。歐盟經歷表白，起先也是基于功利主義的“植物防疫”，之后才慢慢過渡到基于人文主義的“植物安康”。以德國為例，在《德國基礎法》第20a條周遭的狀況和植物維護條目的包養 引領下，植物防疫法曾經逐步成長為植物安康法。

第二，應彌補《野活潑物維護法》與《植物防疫法》之間的空缺。從概況上看，這兩部法令前后連接，但兩部法令在接壤地帶缺少彼此共同甚至彼此背叛，人工繁育的野活潑物就處在二者的接壤地帶。《野活潑物維護法》允許人工繁育野活潑物，但《植物防疫法》尚未樹立有針對性的防疫軌制，兩部法令的步伐并紛歧致。對于這類景象，德國粹者Degenhart指出，相鄰兩部法令缺少連接、彼此脫節，反而會配合發生軌制之間的裂痕。德國粹者Lange指出，應該防止這種法令與法令之間的背叛，恢復兩部法令各自外部的穩固性，修復兩部法令之間的和諧性，進而加強跨範疇的全體穩固性。

詳細來說，人工繁育野活潑物具有嚴重公共衛生風險，《野活潑物維護法》與《植物防疫法》應該“共掃門前雪”。立法機關在修正《野活潑物維護法》時，應該充足斟酌《植物防疫法》面對的客不雅艱苦。人工繁育野活潑物是查驗檢疫相干技巧的單薄點和空缺點，這種客不雅上的艱苦不難發生軌制空缺。對此，立法機關應該轉變人工應用與查驗檢疫的脫節景象，將這兩個環節直接掛鉤。應該樹立《植物防疫法》與《野活潑物維護法》包養 的倒掛機制，將成熟的檢疫技巧尺度作為人工繁育應用野活潑物的前置前提。一種野活潑物，假如難以檢疫，就不得應用。對于貉、果子貍這類具有嚴重公共衛生風險同時包養網 具有經濟好處的植物，不該簡略回進野活潑物或六畜家禽，不該簡略劃回林業草原部分或畜牧獸醫部分治理，而應該依據比例準繩加以嚴厲規制，年夜幅度削減應用品種、限制範圍和進步門檻。簡言之，沒有檢疫，不得應用。在此基本上，應廢止林業草原部分制訂的《貿易性運營應用馴養滋生技巧成熟的陸生野活潑物名單》，改由林業草原部分和植物防疫部分配合核定野活潑物人工應用名錄。

第一，應該彌補沾染病防治環節的破綻，側重彌補《沾染病防治法》與《植物防疫法》之間的空缺，將“人畜共患沾染病”修正為“人獸共患沾染病”。一方面，應側重將《沾染病防治法》的單線防御改革為縱深防御。現行的嚴重疫情防控體系體例，固然由《沾染病防治法》《突發事務應對法》和《突發公共衛鬧事件應急條例》組合而成，但毋寧只是無限的單線防御。它既是第一道防地，也是最后一道防地。假如缺少有用的疫情預警機制，就不難呈現一點衝破即全線衝破的嚴重局勢。對此，立法機關應該在這道主防地之前，梯次設置多層綿密的前沿防地，樹立層層設防、層層連接的防控機制。應該將《野活潑物維護法》《畜牧法》《植物防疫法》整合起來，構筑成嚴重疫情防控體系體例的前沿預警陣地。這種縱深防御可以或許從微觀上有用拉開人與野活潑物的平安間隔，有用防范嚴重公共衛生風險。另一方面，應該彌補《沾染病防治法》與《植物防疫法》的空缺，變消極預防為積極預防，將軌制防地從“人傳人”向前推動至“獸傳人”。“獸傳人”是突發緣由不明沾染病的萌芽階段。就詳細概念而言，兩部法令應該一路將共有概念“人畜共患沾染病”修正為“人獸共患沾染病”。在此基本上，農業鄉村主管部分應該會同衛生主管部分將《人畜共患沾染病名錄》修正為《人獸共患沾染病名錄》，按照國際尺度擴展相干疫病范圍。就微觀機制而言，兩部法令應該積極協力參與，與《中華國民共和國生物平安法》（第二十七條）加大力度連接和諧，配合構成國度生物平安風險監測預警系統，進而籠罩“獸傳人”階段，將疫情把持在萌芽階段。

結語

在全國抗擊新型冠狀病毒沾染疫情表揚年夜會上，習近平總書記在總結抗疫斗爭奪得嚴重計謀結果的同時，再次誇大“要加速補齊管理系統的短板弱項”。對此，起首應該充足貫徹這種體系不雅和系統不雅，從單部法令的部分視角上升到橫跨四部法令的系統視角，精準發明系統中的深層軌制裂痕。這一裂痕始于《野活潑物維護法》與《畜牧法》的分立，擴展于《植物防疫法》，終極延長至《沾染病防治法》。其次，應該周全掌握軌制裂痕構成經過歷程與全體樣貌，深入洞察裂痕中的風險。盡管這些法令破綻和軌制裂痕存在已久，疏散在四部行政法傍邊，在平凡時代并不起眼，但假如由於偶爾緣由而串聯起來，就能夠招致嚴重公共衛生風險。

最重要的是，即使最後的結果是分開，她也沒什麼好擔心的，因為她還有父母的家可以回，她的父母會愛她，愛她。再說了，上述四部特殊行政法分辨觸及四個專門研究範疇，發生法令破綻的直接緣由和詳細佈景各不雷同，但從法學的視角來看，這些題目卻有著雷同的關鍵，即違反了系統恰當準繩。應該指出的是，現無方案減少了軌制裂痕，但部門對策辦法還有待體系性加大力度。這四部法令除了重視完成本身目標，還應該熟悉到彼此之間是彼此勾連的，本身外部價值張力會涉及別部法令，應該周全斟酌別部法令的單薄和空缺。總之，唯有貫徹體系思想，落實系統恰當準繩，才幹構成全體性改造計劃，將四部特殊行政法打形成前后連接、嚴絲合縫的軌制鏈條